全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》實施情況的報告

全國人民代表大會常務委員會：

　　根據(jù)全國人大常委會監(jiān)督工作計劃，常委會檢查組于今年8月至10月對《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》實施情況及中央相關文件落實情況進行了檢查。檢查的重點是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、糧食安全、農(nóng)業(yè)投入與支持保護、耕地保護和農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)。黨中央始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，全國人大常委會緊緊圍繞黨和國家大局，加強涉農(nóng)法律實施的監(jiān)督。常委會領導高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，吳邦國委員長親自到黑龍江、湖北、山西等地考察農(nóng)業(yè)，到安徽省金寨縣等革命老區(qū)考察扶貧工作，并多次批復關于農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的報告，對此次檢查工作又專門作了重要批示；其他常委會領導也多次參加涉農(nóng)法律實施情況的檢查。

　　8月27日，檢查組聽取了國務院10個部門和單位的匯報。隨后分成5個小組，由華建敏、司馬義鐵力瓦爾地、陳昌智、桑國衛(wèi)副委員長和我?guī)ш牐謩e赴山東、云南，山西、河南，江西、新疆，內(nèi)蒙古、四川，江蘇、福建檢查。全國人大農(nóng)委、法律委部分組成人員以及部分人大代表參加了檢查工作。全國人大常委會還委托其他省(區(qū)、市)人大常委會對本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)法實施情況進行檢查。

　　現(xiàn)將有關情況報告如下：

　　一、貫徹實施農(nóng)業(yè)法的成效

　　黨的十六大以來，各級政府、各部門在黨的全面建設小康社會、建設社會主義新農(nóng)村、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等重大理論創(chuàng)新和戰(zhàn)略決策的指導下，深入學習、廣泛宣傳農(nóng)業(yè)法，深化農(nóng)村改革，完善配套法規(guī)，出臺一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)措施，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力逐步提高，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長，農(nóng)村民生逐步改善，為國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展奠定了堅實基礎。

　　(一)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)經(jīng)營水平有所提升

　　創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上土地流轉(zhuǎn)日益活躍，流轉(zhuǎn)面積占承包耕地總面積的20%以上。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展壯大，截至2012年第三季度，全國已登記60萬多家，入社農(nóng)戶4600多萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的18.6%，帶動農(nóng)戶增收，社員比非社員收入高出約20%。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，2011年底，全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織28萬多個，帶動1.1億農(nóng)戶，戶均全年增收大約2400多元。各地依據(jù)自然經(jīng)濟條件，建設生產(chǎn)基地和農(nóng)業(yè)發(fā)展示范園區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、規(guī)模化和標準化進一步提升。農(nóng)產(chǎn)品流通體系日益完善，加強農(nóng)產(chǎn)品倉儲和物流基礎設施建設，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯體系和市場信息服務，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平有較大提高。

　　(二)科技對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐作用顯著增強

　　科技進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率由2005年的48%提高到2012年的54.5%，良種技術對糧食增產(chǎn)的貢獻在40%以上。攻克了一大批關鍵技術，培育農(nóng)林牧動植物新品種、新組合12300余個，建立了超級稻、矮敗小麥、雜交玉米、轉(zhuǎn)基因抗蟲棉、雙低油菜籽等高效育種技術體系。完善基層農(nóng)技推廣體系，基本實現(xiàn)科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術要領直接到人。各地因地制宜建立健全基層農(nóng)技推廣機構，基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)推廣服務網(wǎng)絡。深入開展農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動，截至2011年底，全國已有90%的縣(市)開展了農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動，24萬名科技特派員和8000多家法人科技特派員，長期活躍在農(nóng)村基層。

　　(三)提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平，保障糧食安全

　　2012年，全國糧食產(chǎn)量11791億斤，比去年增長3.2%，實現(xiàn)了“九連增”，連續(xù)6年穩(wěn)定在1萬億斤以上。各級政府和有關部門采取有效措施保障糧食生產(chǎn)。一是注重調(diào)動和保護種糧農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)積極性。全面落實糧食、農(nóng)資、良種、農(nóng)機購置補貼和產(chǎn)糧大縣獎勵政策，2012年中央財政共安排“四項補貼”1668億元，產(chǎn)糧大縣獎勵280億元，均比上年增長18.6%。2011年全面取消糧食風險基金主產(chǎn)區(qū)地方配套。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，減輕主產(chǎn)區(qū)財政壓力。二是實施稻谷、小麥**低收購價和玉米、大豆等臨時收儲政策。五年來，稻谷、小麥**低收購價分別提高了70%和40%以上，玉米、大豆臨時收儲價格分別提高了50%和24%以上。三是大力加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設。糧棉油糖生產(chǎn)基地和生豬、奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)建設得到加強，2010年全面啟動實施新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，800個產(chǎn)糧大縣田間工程建設加快推進，生產(chǎn)條件明顯改善。加強水利基礎設施建設，推進大中型灌區(qū)配套改造，實施小型農(nóng)田水利重點縣建設，加強節(jié)水灌溉和田間配套工程建設，節(jié)水灌溉工程面積已達4.38億畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.51。四是大力實施“糧食豐產(chǎn)科技工程”。“十一五”以來，國家在12個省建立水稻、小麥、玉米核心試驗區(qū)、示范區(qū)、輻射區(qū)9.83億畝，組裝出180套適應當?shù)厣a(chǎn)條件的糧食高產(chǎn)高效栽培技術模式，增加經(jīng)濟效益852.92億元。

　　(四)加大投入，強化農(nóng)業(yè)支持保護

　　近十年，我國“三農(nóng)”財政投入顯著增長。“十一五”期間，中央財政累計安排“三農(nóng)”支出29623.8億元，年均增幅23.6%。“十二五”時期，中央財政支農(nóng)投入持續(xù)增加，2011年突破萬億元，2012年中央財政預算“三農(nóng)”支出12286億元，比上年增長17.9%。2006—2011年，安排用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的中央預算內(nèi)投資總規(guī)模達到7760億元，年度規(guī)模從600億元增加到1930億元，增長2.2倍，占全部中央預算內(nèi)投資的比重由47.8%提高到50.4%。地方財政也不斷加大對“三農(nóng)”投入，不少省份農(nóng)業(yè)投入增長幅度超過30%。

　　農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險得到了較快發(fā)展。一是加大農(nóng)村金融市場建設力度。促進新型農(nóng)村金融機構發(fā)展，至2012年9月末，全國已經(jīng)組建新型農(nóng)村金融機構858家，其中村鎮(zhèn)銀行799家。大力解決金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)由2945個減少至1686個。二是著力改善農(nóng)村金融服務。積極發(fā)展農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款，開展銀保合作，擴大擔保抵押范圍。三是通過財政政策支持農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。2008年起實施了縣域金融機構涉農(nóng)貸款增量獎勵政策(按照涉農(nóng)貸款平均余額同比增長超過15%的部分的2%予以獎勵)，農(nóng)村金融機構定向費用補貼政策(對新型農(nóng)村金融機構按照貸款平均余額的2%予以補貼)，2007年起實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策(對投保的農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟組織等提供保費補貼)。截至2012年9月末，銀行業(yè)金融機構涉農(nóng)貸款余額約17萬億元，比上年同期增長21.8%，高出各項貸款平均增速6.5%，連續(xù)三年涉農(nóng)信貸投放增量高于上年。2011年全國農(nóng)業(yè)保險保費收入174億元，可為1.69億農(nóng)戶提供風險保障6500億元。

　　(五)采取有效措施，切實保護耕地

　　各級政府和有關部門認真落實**嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，基本農(nóng)田穩(wěn)定在15.6億畝以上。有關部門嚴格執(zhí)行建設用地審查報批制度，對基本農(nóng)田劃定邊界，設立標志，實行永久保護；全面實行耕地“先補后占”政策，基本實現(xiàn)了占補平衡，積極開展補充耕地質(zhì)量驗收評定和后期培肥工作；核減不合理用地，盡量減少占用耕地，**大限度地使用存量土地和低效利用的土地，“十一五”期間，億元GDP地耗下降了29%，開展土地整治，建成高標準基本農(nóng)田1.6億畝。一些地方積極探索耕地保護激勵機制，出臺了基本農(nóng)田有償保護辦法。完善征地占用補償和安置制度，補償水平普遍提高20%—30%。

　　(六)農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了階段性成效

　　經(jīng)過十年努力，基本實現(xiàn)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》目標，按照1274元扶貧標準，2010年農(nóng)村貧困人口比2000年下降了6700萬人，下降幅度71.1%，貧困人口生存和溫飽問題基本解決。2011年，國家頒布了新的十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要，將標準提高到2300元(已接近每人每天1美元的國際標準)，僅此一項將有1億多農(nóng)民從國家扶貧補貼中受益。按照綱要的要求，扶貧辦、國家發(fā)改委積極編制11個連片特困地區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃，現(xiàn)已完成了8個片區(qū)規(guī)劃編制工作。2011年中央財政綜合扶貧投入2272億元，比上年增加40.4%。

　　二、存在問題及建議

　　從檢查情況看，實施農(nóng)業(yè)法還存在一些不容忽視的問題，有些給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的影響還很大。關鍵還是要提高對解決“三農(nóng)”問題重要性的認識，深入貫徹黨的十八大精神，“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制”，如探索落實農(nóng)民市場主體地位，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權益和農(nóng)村集體建設用地、農(nóng)民宅基地用益物權等，通過加強執(zhí)法解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題。

　　(一)持續(xù)加大農(nóng)業(yè)投入和補貼力度

　　近年來，“三農(nóng)”工作取得了明顯成效，但農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不強，農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)差距較大等問題仍然突出，支農(nóng)投入增加機制還有待完善，部分縣級財政支農(nóng)投入未達到法律規(guī)定的要求，地方財政支農(nóng)投入的計算口徑寬泛。

　　建議按照黨的十八“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的部署和農(nóng)業(yè)法的要求，穩(wěn)定持續(xù)增加農(nóng)業(yè)投入。完善農(nóng)業(yè)投入預算的編制與執(zhí)行，在中央預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中增加用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的份額。進一步明晰計算口徑，準確反映財政“三農(nóng)”投入具體領域和效果。重點加強農(nóng)田水利，農(nóng)技推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測和農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設，加大植保和良種工程，保護性耕作和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等方面投入。另外，建議在梳理現(xiàn)行農(nóng)業(yè)投入法規(guī)和相關政策的基礎上，研究制定農(nóng)業(yè)投入法。

　　(二)提升農(nóng)村金融服務水平

　　當前，農(nóng)民抵押難、貸款難問題仍比較突出。農(nóng)業(yè)保險成本較高，覆蓋面有待進一步拓寬。

　　建議加快農(nóng)村金融改革進程，改善農(nóng)村金融服務。落實法律關于貼息獎勵等規(guī)定，調(diào)整完善相關政策，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的金融支持，引導金融機構增加涉農(nóng)信貸投放。完善農(nóng)村金融組織體系，發(fā)展競爭性農(nóng)村金融市場。加強農(nóng)村金融基礎設施建設，提高基層網(wǎng)點數(shù)量。加強農(nóng)村信用體系、支付結(jié)算體系建設，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，完善農(nóng)戶信用貸款、聯(lián)保貸款制度，暢通信貸“綠色通道”。擴大政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，完善保險、理賠方案，讓農(nóng)民有效規(guī)避風險。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，消除涉農(nóng)金融業(yè)發(fā)展障礙。

　　(三)毫不放松抓好糧食生產(chǎn)

　　當前，糧食供給結(jié)構性矛盾、經(jīng)濟作物與糧食作物爭地矛盾長期存在；主銷區(qū)產(chǎn)需缺口加大；糧食生產(chǎn)成本上升，比較效益偏低。一些非主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展，但還沒有相應的鼓勵政策。

　　建議完善保障糧食安全政策。大幅度增加中央財政對糧食、油料生產(chǎn)大縣一般性轉(zhuǎn)移支付，加大獎勵力度，增量補貼要與糧食產(chǎn)量特別是商品量掛鉤，完善主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。完善“四項補貼”政策，提高補貼標準，增加防災減災穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)技術補助；綜合考慮糧食成本上升、供求狀況、市場價格、宏觀調(diào)控等因素，穩(wěn)步提高小麥、稻谷**低收購價，努力“使務農(nóng)種糧有效益、不吃虧、得實惠”。完善大宗農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策，充實糧棉油糖等主要農(nóng)產(chǎn)品儲備。加大投入，著力實施新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020年)，以產(chǎn)糧大縣為重點，加強小型農(nóng)田水利設施建設，擴大高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)糧田。同時，大力發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，加快優(yōu)良品種和高產(chǎn)栽培技術研究推廣，適時修改種子法。還要提升棉花、大豆、油菜籽等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，研究大豆生產(chǎn)獎勵政策，建立東北地區(qū)非轉(zhuǎn)基因大豆保護區(qū)，提高大豆自給率。

　　(四)量質(zhì)并重保護耕地

　　從長期來看，工業(yè)化城鎮(zhèn)化對土地有剛性需求，生態(tài)保護對耕地開發(fā)有限制要求，耕地后備資源不足。一些地方粗放用地，東南部城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地減少過快。耕地占補平衡中補充耕地水土條件較差，加上土壤熟化需較長時間，耕地質(zhì)量還難以保證。中低產(chǎn)田仍占較大比重，農(nóng)田有效灌溉面積不足耕地面積一半。一些地方征地程序不規(guī)范，補償費用分配不合理，還存在挪用、截留征地補償款的現(xiàn)象。

　　建議進一步落實**嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，提高耕地質(zhì)量。強化各級土地利用總體規(guī)劃的管控作用，嚴格限定城鄉(xiāng)建設用地邊界，嚴格土地用途管制，切實守住耕地“紅線”。根據(jù)不同行業(yè)和投資強度等確定建設用地標準，完善耕地保護激勵政策。依據(jù)土地整治規(guī)劃(2011—2015)，大力開展農(nóng)村土地整治，推進高標準基本農(nóng)田建設。大力推行建設占用耕地的耕作層剝離與利用，全面建立補充耕地后期管護制度，落實地力培肥資金。落實黨的十八大提出的“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”的要求，完善征地程序，動態(tài)調(diào)整補償標準，提高農(nóng)民在土地增值中的收益，切實保障農(nóng)民的生存權和發(fā)展權。加快大中型灌區(qū)配套和大中型灌排泵站更新改造，在水土條件適宜地區(qū)，建設水利工程擴大灌溉面積。建議制定農(nóng)田水利法，確立農(nóng)田水利在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的基礎地位和支撐作用。

　　(五)加強農(nóng)業(yè)技術推廣隊伍建設

　　當前基層農(nóng)業(yè)技術推廣仍然薄弱，業(yè)務工作時間難以保證，基層農(nóng)技推廣經(jīng)費缺乏。

　　建議按照修改后的農(nóng)業(yè)技術推廣法的要求，有關部門和地方盡快修訂該法實施條例、規(guī)章，制定具體政策，完善基層農(nóng)業(yè)技術推廣管理體制機制，保障機構編制和業(yè)務經(jīng)費，完善工作績效評估和激勵辦法，切實履行公益性無償服務職能。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術推廣服務機制，農(nóng)業(yè)技術推廣機構要與科研教學單位、農(nóng)民專業(yè)合作組織有機銜接，實行產(chǎn)學研結(jié)合促進科研成果轉(zhuǎn)化。同時，加強基層水利服務和林業(yè)技術推廣機構建設。

　　(六)加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

　　目前，農(nóng)業(yè)科技體制機制還難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，投入不足，科技成果轉(zhuǎn)化率只有40%，遠落后于發(fā)達國家70%—80%的水平。

　　建議圍繞糧食生產(chǎn)、食品安全、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等重大科技需求，統(tǒng)籌部署農(nóng)業(yè)科技重大創(chuàng)新任務。推動企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。強化農(nóng)業(yè)科技與金融結(jié)合，建立多渠道的資金投入機制。推進以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)為中心，農(nóng)業(yè)專業(yè)組織為依托，科技特派員服務為中介的社會化農(nóng)業(yè)科技服務體系建設。

　　(七)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營

　　現(xiàn)在，農(nóng)村青壯年勞動力大量外出，有些地方“誰來種地”問題日益突出。這既是挑戰(zhàn)，也是實現(xiàn)集約化經(jīng)營的機遇。

　　黨的十八大提出，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。建議采取有效措施，引導推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。一是繼續(xù)依法推進農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。二是在財稅、金融等方面完善對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策，在稅收申報系統(tǒng)增加合作社法人類別，促進財政支農(nóng)項目與農(nóng)民專業(yè)合作社對接，強化合作社財務及審計監(jiān)管，提升農(nóng)民專業(yè)合作社自我發(fā)展能力。三是鼓勵扶持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)(牧)場發(fā)展。

　　(八)加大扶貧攻堅力度

　　扶貧攻堅任務仍然艱巨，按照新的國家扶貧標準，扶貧對象擴大為1.22億人，占農(nóng)村人口的12.7%。扶貧投入不足，扶貧工作的法制建設滯后。

　　建議全面推進落實新十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要。有關部門要加強協(xié)調(diào)，加大規(guī)劃實施力度；各行業(yè)、國有企業(yè)要加大對貧困地區(qū)的幫扶力度；完善地區(qū)間幫扶工作機制，完善定點扶貧、連片特困地區(qū)扶貧工作長效機制；進一步加大專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧政策到戶的力度，確保扶貧對象得到有效幫助，實現(xiàn)“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房有保障)目標。依據(jù)新的扶貧開發(fā)綱要，推進扶貧立法工作。

　　(九)高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護

　　現(xiàn)在，一些地方還存在濫用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的現(xiàn)象，作物秸稈露天焚燒，畜禽養(yǎng)殖場廢棄物隨意排放，生活垃圾露天堆放，特別是一些企業(yè)排污造成土壤和水源等污染，農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境保護工作必須引起高度重視。

　　建議通過推廣有效施用化肥和使用農(nóng)藥技術，開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術示范，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)；支持畜禽養(yǎng)殖企業(yè)建設畜禽糞便綜合利用處理系統(tǒng)，有序推進農(nóng)村沼氣建設，支持建設生活垃圾和污水集中處理設施等辦法，促進農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，減少浪費，防治污染。制定農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)保標準，加強對企業(yè)治理污染的監(jiān)管力度。加強農(nóng)村堰塘清淤和河道綜合整治，擴大連片整治范圍。對大型工程水源地保護區(qū)農(nóng)民因環(huán)保要求受到的損失給予補貼，并按照黨的十八大要求建立生態(tài)補償制度。盡快制定土壤污染防治法和畜禽養(yǎng)殖污染防治條例。

　　以上報告，請審議。